蘋論:特區政府頻頻出錯癥結何在?- 李怡

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蘋論:特區政府頻頻出錯癥結何在?- (李怡) – 2011年05月04日

不久前,筆者與幾位七十年代在港大畢業並擔任過高級公務員和大機構高層的朋友敍談,他們都對特區政府近幾年的頻頻出錯大惑不解。據他們說,過去一個政策出台,事前都會作多次的沙盤推演,就政策可能衍生的問題、社會可能提出的質疑作反覆推敲,直至所有問題都有了滴水不漏的標準答案,才把政策推出。他們很難想像會出現這次財政預算案和最低工資這樣備受質疑的錯失。
特府頻頻出錯的根源在哪裏?退休高官林煥光二月中旬曾出席一個講座,他的講稿傳媒報道不多,但卻能從中推演出對以上問題的回答。
林煥光認為,回歸後政府的最大改變是把港英時代行之有效的是行政型政府改變為政治型政府。行政型政府是以 AO(政務官)作為施政骨幹,他們能較好地應付日常運作的原因,是他們大體上屬同一文化背景出身,效忠同一制度與價值觀。「遊戲規則」是越少變越好,即使變也是緩變。
回歸之初,董建華放手由陳方安生統率公務員隊伍,延續行政型政府的傳統,本也運作良好。 2000年底江澤民在澳門宣示:「行政長官既是特別行政區首長,也是特區政府首長。」意思是要行政長官應直接掌管政府行政。在中央示意下,董建華就設立高官問責制,在原公務員體制之上,設立政治問責的司長、局長,其後曾政權又擴大政治問題,增設副局、政助。這些政治問責高官是政治任命而非行政任命,他們向特首負責並成為特首的執政團隊。特首和問責高官須得到中央及一小撮「政治持份者」支持。「政治持份者」是行政會議成員、立會議員、區議會主席、政黨領導,更重要的,是特首選委會及有力產生功能組別議員的商界,與中央關係密切的人大、政協、大商人,還有傳媒大老闆。
行政型政府的各級公務員,基於對同一制度的效忠,他們會以對市民負責作為唯一施政考慮。每一政策出台之所以要作精細的沙盤推演,是他們把自己與政府工作融為一體,政府錯失捱罵就等同自己錯失捱罵。政治型政府的政治任命官員則只須對政治持份者負責。他們非民選,所謂對市民負責只為在民調中維持較高民望,而不是有向市民負責的需要。至於具體執行的常秘及其下的公務員,更因決策由政治問責官員作出,有甚麼事也由問責官員承擔,也就不會像過往那樣對每一決策的出台都作謹慎推演,甚至可能明明看到問題也不向問責官員反映,更甚的是樂得看到問責官員狼狽出醜。這種情況相信在副局政助這個怪胎產生之後,更趨嚴重了。
林煥光認為,特區憲政下,行政長官若要有效地運用行政權力,首先要建構政治威望高地,「政治威望」是指在「政治持份者」眼中的政治威望。其中最重要的是決策的素質。「行政機關千萬不能做的事就是作出草率的決策,然後又隨便收回或更改,令『政治持份者』失去了尊重與信心。」──今年財政預算案的草率決策和收回更改,就是犯了「千萬不能做」的大忌。
林煥光提出的有效運用行政權力的第二點,「是打穩公眾民望平台」。民眾大多數時候不太留意政事,他們對特首和高官的觀感多只憑印象,因此,「民望的上落其實很平常,但如果民望下跌之後,很久也爬不起來,即反映民眾對他的態度已出現質變,那他就要算一算他的政治桌下還有多少本錢。」

特區政府頻頻出錯的根源在哪裏?首先就是從行政型政府轉為政治型政府,丟掉了過往文官制度下效忠同一制度和價值觀的傳統,又未能以民主選舉、政黨政治去確立有效問責制度,以致政治型政府不湯不水;其次是特府政治威望因決策草率而每下愈況,民望長期居下不振,使政府內部也信心漸失。
怎樣解救?林煥光提出要爭取公民社會的市民參與政事,減輕施政阻力。這是另一個深層次問題,需另撰文討論了。

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